Slutrapport: Uppdrag att stödja regeringens arbete med fortsatt digitalisering av välfärden genom att identifiera rättsliga hinder

Digg har sedan i mars 2022 i uppdrag att stödja regeringens arbete med att förbättra möjligheterna att digitalisera välfärden genom att identifiera rättsliga hinder för digitalisering och utarbeta förslag till anpassning eller förslag till ny reglering där sådan saknas (I2022-00620). Uppdraget benämns fortsättningsvis Välfärdsuppdraget.

I den här redovisningen presenterar Digg resultatet av myndighetens utredning av vilka rättsliga hinder det finns för en övergång till elektroniska underskrifter av betygsdokument i skolväsendet. Utredningen belyser även vilka författningsförändringar som skulle krävas för att möjliggöra en sådan övergång. Vidare beskriver Digg potentiella konsekvenser av att tillåta elektroniska underskrifter och vilka faktorer som måste beaktas och vara på plats inför ett eventuellt genomförande. Med hänsyn till Välfärdsuppdragets syfte att undanröja rättsliga hinder för digitalisering genom att anpassa det befintliga regelverket, snarare än att driva reformer inom välfärdssektorn, besvaras frågan med utgångspunkt i nuvarande ansvarsfördelning, organisation och reglering av skolväsendet.

Nuvarande krav på underskrift förutsätter undertecknande för hand

Enligt skolförfattningarna ska betygsdokument utfärdas eller ges till elever vid vissa angivna tillfällen och situationer. För en klar majoritet av dokumenten finns krav i skollagen eller i Skolverkets föreskrifter som innebär att de ska undertecknas av rektor eller lärare. Med hänsyn till bland annat bestämmelsernas ursprung och deras nuvarande tillämpning gör Digg bedömningen att kraven på underskrift förutsätter undertecknande för hand. I redovisningen lämnar Digg författningsförslag som tydliggör att betygsdokument får skrivas under även med elektroniska underskrifter. De författningsförslag som Digg redovisar innebär att det alltjämt ska vara möjligt att skriva under för hand.

Utformningen av det digitala betygsdokumentet och den elektroniska underskriften bör styras

Ett digitalt dokument och en elektronisk underskrift är inte enskilda produkter, tvärtom kan de ha olika format och tekniska utföranden. Med tanke på att skolväsendet är starkt decentraliserat, med ett stort antal huvudmän, anser Digg att det är nödvändigt att styra utformningen av de digitala betygsdokumenten och den elektroniska underskriften. Detta för att undvika en mångfald av lösningar som riskerar att undergräva trovärdigheten och försvåra användningen av dem. Styrningen kan säkerställas genom att utformningen fastställs i verkställighetsföreskrifter. Med hänsyn till Skolverkets roll inom skolväsendet, och att myndigheten redan i dag har utfärdat föreskrifter om elektroniska underskrifter av betygskataloger, framstår det som lämpligt att Skolverket ges befogenhet att utfärda sådana föreskrifter.

Digg förespråkar att kvaliteten på underskriften föreskrivs genom hänvisning till någon av de former av underskrifter som pekas ut i eIDAS-förordningen. När det gäller vilken typ av underskrift som konkret ska väljas presenteras olika aspekter i redovisningen som bör beaktas i det fortsatta arbetet. Digg menar att värdet och användningen av de handlingar som ska skrivas under måste vägas mot de kostnader som underskriften genererar. Digg bedömer att utgångpunkten i det fortsatta arbetet bör vara att undersöka om avancerade elektroniska underskrifter kan tillgodose behoven inom skolväsendet. Utöver kvaliteten på underskriften bör det även föreskrivas vilket format de digitala betygsdokumenteten och underskriften ska ha. Val av format handlar bland annat om att tillgodose behov av läsvänlighet, men också andra aspekter såsom att formatet kan gör det möjligt att använda informationen som indata i andra system. Val av format påverkar också förutsättningarna att över tid kunna validera och påvisa dokumentens giltighet.

Elektroniska underskrifter förutsätter välgenomtänkta metoder för bevarande

Frågor om bevarande av elektroniskt undertecknade handlingar har diskuterats under lång tid i den offentliga förvaltningen och tidiga utmaningar hänförliga till bevarande dröjer sig kvar i den rättsliga diskussionen. Det skapar en osäkerhet som generellt sett hämmar införandet och användningen av elektroniska underskrifter. Den fråga som framstår som den mest diskuterade är om det, utöver att bevara den undertecknade handlingens komponenter, ställs ytterligare krav på att den elektroniskt undertecknade handlingen ska bevaras på sådant sätt att det är möjligt att över tid och genom automatiska processer kunna påvisa underskriftens giltighet.

För att en övergång till elektroniska underskrifter i skolväsendet ska falla väl ut bör den arkivrättsliga diskussionen som finns kopplat till bevarande av elektroniska underskrifter hanteras och det behöver vara tydligt vad det i praktiken får för konsekvenser. Digg bedömer därför att regeringen bör gå vidare med det förslag som Utredningen om betrodda tjänster lämnat i sitt delbetänkande om att på olika sätt klargöra arkivrättsliga frågor med anknytning till bevarande, eller på andra sätt verka för att de frågetecken som finns får ett svar (Vem kan man lita på? Enkel och ändamålsenlig användning av betrodda tjänster i den offentliga förvaltningen (SOU 2021:9) s. 188–194.). Det kan även finnas behov av sektorsspecifik styrning som tar sikte på bevarande av elektroniskt undertecknade betygsdokument i skolväsendet. Digg bedömer att utgångspunkten för sådan styrning bör vara att sådana handlingar bevaras på samma sätt som andra handlingar i digitala format, det vill säga genom god dokumentation och säkra processer för arkivering och kontroll som implementeras i ett system för bevarande. Det skulle utgöra en positiv ambitionshöjning jämfört med den nuvarande pappersbaserade hanteringen, där möjligheterna att skydda dokumenten mot obehörig åtkomst och förlust, liksom att över tid kunna verifiera deras äkthet och innehåll, är betydligt mer begränsade.

I sammanhanget är det viktigt att undersöka om det, vid sidan av eventuella arkivrättsliga krav på bevarande, kan finnas andra skäl att vidta särskilda åtgärder för bevarande. När det gäller betygsdokument behöver möjligheten att över tid kunna påvisa underskriftens giltighet och på vilket sätt det ska kunna ske prövas ur ett elev- och samhällsperspektiv. För många av de betygsdokument som ska skrivas under anser Digg att det behovet måste betraktas som begränsat. De är sådana att de typiskt sett inte används som bevis i ansökningsprocesser och det finns därför liten eller ingen vinning i att bedrägligt skapa eller manipulera dem eller behov för en utomstående part att kunna verifiera deras giltighet. För andra typer av betygsdokument, såsom examensbevis från gymnasieskolan, kan behovet se annorlunda ut.

Om den senare typen av handling ska kunna skrivas under elektroniskt behöver det på ett övergripande plan finnas en samsyn i skolväsendet om och hur giltigheten i dokumentet ska kunna påvisas. Annars kan elevens förutsättningar att använda sitt betygsdokument variera beroende på hur en viss huvudman valt att lösa frågan och möjligheten att använda betygsdokumentet som bevis över genomförd utbildning kan komma att försvåras. I praktiken går det att tänka sig en mängd olika sätt att tillgodose behovet av att kunna påvisa giltigheten över tid. Ur ett elevperspektiv framstår det dock som fördelaktigt om eleven får ett digitalt betygsdokument som är elektroniskt signerat vars giltighet kan verifieras med stöd av automatiska processer så länge som betygsdokumentet kan behöva användas som bevis. Det förutsätter bland annat att betygsdokumentet och underskriften har lämpligt format och innehåll och att det finns en robust och långsiktig infrastruktur som möjliggör verifiering av giltigheten. Det är även viktigt att en elev kan få ett nytt digitalt betygsdokument med samma eller motsvarande funktionalitet, så länge behovet av att använda betygsdokumentet som bevis kvarstår. Den situationen kan exempelvis uppstå om det ursprungliga dokumentet försvinner eller inte längre kan verifieras. Digg bedömer att när en tidigare elev behöver ett nytt betygsdokument kan detta tillhandahållas i digitalt format, bestyrkt med exempelvis en elektronisk stämpel som sedan kan verifieras. Behovet av kompletterande styrning för att säkerställa elevens rättigheter i detta avseende behöver analyseras i det fortsatta arbetet.

Tillgång till gemensam valideringstjänst skulle underlätta ett genomförande

I dag finns ingen förvaltningsgemensam infrastruktur för validering av elektroniska underskrifter. Validering sker via olika tjänster och system med varierande förutsättningar att bedöma giltigheten i elektroniskt undertecknade handlingar. Tjänsterna kan utgå från olika policys vilket innebär att resultatet av valideringen kan skilja sig åt och resultatet kan också presenteras på olika sätt. Eftersom tjänsterna tillhandahålls av kommersiella aktörer finns det inget som garanterar tillgången till en tjänst över tid. Utredningen om betrodda tjänster har föreslagit att Digg ska tillhandahålla en nationell valideringstjänst som ska kunna användas av offentliga aktörer för validering av elektroniska underskrifter och stämplar samt av enskilda som behöver validera elektroniskt undertecknade eller stämplade handlingar som skapats av offentliga aktörer. Digg bedömer att tillgång till sådan tjänst skulle underlätta ett genomförande av elektroniska underskrifter i skolväsendet. Utan en sådan behöver huvudmännen på andra sätt säkerställa att eleverna, över tid, kan verifiera handlingarnas giltighet genom automatiserade processer, om detta är den metod som ska användas för att påvisa giltigheten.

Skolverket bör få i uppdrag att omhänderta slutsatserna i redovisningen

Om regeringen vill skapa förutsättningar för en digital betygshantering genom att tillåta elektroniska underskrifter bör Skolverket få ett tidigt uppdrag att, redan innan nödvändig propositionen är klar eller har lagts fram, omhänderta och konkretisera slutsatserna i redovisningen. Det innebär att ta ställning till vilken form av elektronisk underskrift som betygsdokumenten ska förses med och andra aspekter angående utformningen av de digitala betygsdokumenten och den elektroniska underskriften som lyfts i den här redovisningen. I uppdraget bör också ingå att undersöka dels om det finns behov av sektorsspecifik styrning som tar sikte på bevarandet av elektroniskt undertecknade betygsdokument, dels behovet av styrning när de gäller elevens rätt att över tid kunna påvisa giltigheten i dem. Skolverket bör även få i uppdrag att överväga om överlämnandet av betygsdokument från enskilda huvudmän till kommunarkiv behöver styras ytterligare med anledning av att elektroniska underskrifter tillåts. Som en del i uppdraget bör Skolverket analysera om samtliga nuvarande krav på underskrift är nödvändiga, eller om lärarnas och rektorernas beslut kan bekräftas på annat sätt, exempelvis genom elektroniska stämplar. I uppdraget bör ingå att ta fram konkreta förslag på föreskrifter som ska reglera utformningen av betygsdokumenten och den elektroniska underskriften.